지방자치, 잘하고 있습니까?

1987년 민주화의 성과로 1991년에 부활한 지방자치가 올해 27년째를 맞이했다. 다가오는 6월 지방선거를 통해 민선 7기를 시작하게 되는데, 성년의 나이를 훌쩍 넘긴 지방자치 부활은 과연 우리 삶에 어떤 변화를 가져다주었을까?

이번에 희망제작소 기획으로 펴낸?『지방자치가 우리 삶을 바꾼다』는 이 물음에 대한 대답을 구체적인 사례를 통해 보여준다. 희망제작소는 2010년부터 지속가능한 지방자치 혁신을 추구하는 지방자치단체장 60여명과 함께 정책연구모임 ‘목민관클럽’을 함께해 왔는데, 이 책에는 그동안 고민하고 함께 나눴던 성과들이 잘 정리되어 있다.

6월 지방선거를 준비하는 지방정부 단체장 혹은 지방의회의원 후보들뿐만 아니라 지방자치 현장에서 일하는 공무원, 거버넌스 관계자들과 지방자치가 도대체 왜 필요한지 궁금한 모든 이들에게 좋은 안내서가 될 것이다.

희망제작소는 지난 2013년 목민관클럽 회원 지방정부를 중심으로 민선 5기 지방자치 혁신 사례들을 모아 목민총서 1·2·3권을 발간했으며, 이번에 민선 6기의 사례를 추가하여 증보판 『지방자치가 우리 삶을 바꾼다』을 발간했다.

지방자치가 어떻게 우리 변화시킬 수 있는지 보여주고, 지방자치 무용론을 넘어 지방분권개헌, 지방자치혁신의 필요성을 알리기 위함이다. 민주주의의 꽃은 대의제를 대표하는 선거가 아니라 시민의 참여를 기본으로 하는 지방자치·주민자치에 있다. 민선 6기의 사례를 중심으로 우리 삶을 변화시키고 풀뿌리민주주의를 꽃피우는 자치혁신 사례를 통해 지방자치가 나아가야 할 방향을 짚어볼 수 있다.

지방자치 부활은 과연 우리 삶에 어떤 변화를 가져다주었을까?

얼마 전 블록체인 기술을 활용한 온라인 가상화폐 광풍이 대한민국을 휩쓸고 지나가면서 애먼 젊은이들이 목숨을 끊는 안타까운 일이 발생했는데, 서울 노원구는 블록체인 기술을 활용하여 ‘지역화폐 노원(NW)’을 만들고 운용에 들어갔다. 자원봉사나 기부를 한 지역주민들에게 지역화폐를 적립해주고, 이를 공영주차장 등 공공 가맹점이나 서점, 카페, 미용실 등 협약을 맺은 민간 가맹점에서 일정 금액 이용할 수 있도록 한 것이다. 얼마만큼 활성화될지는 아직 알 수 없지만 자원봉사와 기부, 자원순환 등 사회적가치가 지역사회에서 선순환될 수 있도록 4차 산업혁명의 트렌드를 읽고 응용하였다는데 우선 높은 점수를 부여할 수 있다.

2018년 6월 지방선거와 함께 마감되는 민선 6기의 지방자치는 촛불민심으로 탄핵당한 박근혜 정권 아래에서 꿋꿋하게 주민과 소통하며 생활밀착형 의제들을 발굴하고 확산해왔다. 세월호 사건이나 그로부터 1년 뒤 온 국민을 불안에 떨게 했던 메르스(MERS) 사태에서 보듯이 중앙정부의 재난안전관리시스템은제대로 작동하지 않았지만 지방자치 현장은 긴밀한 대처로 국민 불안을 해소해주었다.

중앙정부의 정부3.0은 ‘속빈 강정’이었지만, 지방정부는 빅데이터를 토대로 자살률을 줄이기 위한 정책을 펼치거나 CCTV를 설치하여 활용하는 등 감(感)에 의존하던 행정에서 과학 행정으로 혁신하고 있다.

사회복지서비스 전달체계를 동(洞)을 중심으로 개편했던 서울 서대문구의 동복지허브화 사업은 중앙정부가 벤치마킹하여 전국으로 확산되고 있다. 주민참여도 활발하다. 시흥시 청년들은 자신의 문제를 해결하기 위해 청년기본조례를 직접 서명받아 주민발의로 제정하기도 하고, 서울 종로구 주민들은 스스로의 행복을 찾아 행복조례를 발의하기도 했다.

이 책에는 우리 삶을 변화시키는 지방자치 혁신사례 107가지를 비슷한 성격의 사례들을 모아 11가지 주제로 구분하여 정리하였다. 각 주제별로는 입문 성격으로 각 분야의 국내외 동향 혹은 정책흐름을 정리하여 독자들의 이해를 돕고 있다.

먼저 지난 10년 지방자치의 핵심 키워드인 참여와 거버너스를 다루었다. 이제 좀 한다는 지방정부는 주민총회를 개최하는 주민참여예산제 운영은 기본으로 하고, 지방자치 모든 영역에서 주민들이 다양하게 참여할 수 있는 방안을 고민하고 있다. 문재인 정부가 추진하고 있는 혁신읍면동 사업이 본격화 되면 주민자치회와 더불어 주민자치, 지방자치의 새로운 전환기가 될 것이다.

경제분야는 새롭게 대두된 사회적경제 영역과 지역경제 활성화로 나누었다. 저성장시대에 국가주도의 성장 담론과는 별개로 지역자원을 활용하고 기발한 아이디어를 통해 작지만 의미있는 변화들을 시도하고 있다. 인구 2만여 명의 보은군은 대추축제와 여성 축구 리그전 유치로 지역사회에 새로운 활력을 불어넣고 있다. 협동조합기본법제정으로 날개를 단 사회적경제 분야는 마을만들기, 도시재생흐름과 연계하여 지역공동체 활성화에 기여하고 있다. 특히, 완주의 로컬푸드를 중심으로 한 커뮤니티비즈니스 모델은 그동안 정부정책에서 도외시되었던 영세 중소농 정책을 발굴하고 성공모델을 보여 주었다는데 의미가 크다.

사회복지분야는 지방자치 핵심 영역이다. 주민과 직접 소통하며 수요자 맞춤형 복지 정책들이 시도되고 있는데 취약계층을 비롯하여 여성, 어린이 등 수요자 맞품형 복지정책이 눈에 띈다. 교육과 평생교육분야도 새로운 변화가 감지된다. 그동안 교육계의 고유영역으로 여겨졌던 학교 담장을 두드리며 혁신학교와 연계하여 마을자원을 다양한 교육자원으로 활용하고 있다.

그동안 지방자치의 한계, 대표적 예산 낭비사례로 지적되어온 축제분야는 지역주민이 주체가 되어 꾸려가는 방향으로 나아가거나 지역 산업과 연계하는 방향으로 전문화하고 있다. 아울러, 갈수록 심각해지고 있는 에너지, 환경문제에 대응하기 위하여 무분별한 개발보다는 현 세대와 미래 세대의 공존을 향한 지속가능한 발전을 위하여 행정 패러다임을 전환하는 노력도 돋보인다.

청년들을 위한 지방자치단체의 노력도 빠지지 않는다. 서울시와 성남시의 청년수당, 청년배당 정책은 중앙정부와 각을 세우기도 했고, 광주 광산구 등 여러 곳에서는 전통시장 내 빈 점포를 활용하여 청년 창업을 지원하기도 한다. 이외에도 공직사회의 변화를 위한 시도들, 공무원들의 특장점을 활용하여 부서를 배치하는 희망부서신청제도나 혁신적인 인사평가 시스템 도입하고 옴부즈만 제도를 운영하여 행정운영의 투명성을 높이기도 한다.

지방자치단체가 중앙정부와 대등한 지방정부로 설 수 있는 지방분권이 절실하다

그러나 다양한 자치혁신의 실험은 여기까지이다. 국세와 지방세 비율은 민선 지방자치를 실시하기 이전이나 지금이나 8:2 구조로 자치재정권은 20퍼센트에 머물고 있다. 지방자치단체가 지역 특성에 맞게 제도를 시행하려고 해도 자치입법권, 자치행정권, 자치조직권이 중앙정부의 강력한 통제 속에서 자유롭지 못하다. 서울시와 성남시는 당면한 청년문제 해결을 위하여 청년수(배)당을 도입하려다가 한때 보건복지부로부터 제지당하기도 했다. 지방분권이 절실한 이유이다. 동복지허브화 사례처럼 지방자치단체의 성공경험은 중앙정부가 정책을 구상하고 실행할 때 오류를 줄여주고 다양한 가능성을 열어준다. 중앙정부가 기획하고 지방자치단체는 실행만 하는 구조가 아니라 중앙과 지방의 역할, 사무를 명확히 구분하고 그에 따른 재정과 권한을 배분해야 한다. 지방자치단체가 중앙정부와 대등한 지방정부로 설 수 있는 개념의 전환이 필요하다.

다행히 촛불시민혁명으로 새롭게 출범한 문재인 정부는 연방제 수준의 지방분권을 약속하며, 2018년 지방선거와 함께 지방분권형 개헌을 추진하고 있다. 희망을 가져본다.

아울러, 이 책을 통해 지방자치는 없어져야 하는 제도라고 생각하시는 분들에게는 오해를 풀고, 우리 동네에서 무엇을 좀 해볼까 고민하시는 분들에게는 새로운 아이디어의 원천이 되기를 희망한다.